REPUBLIKA

Senin, 21 Juni 2010

Oleh Sunarsip

Kementerian Keuangan melalui Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang telah mengeluarkan buku statistik posisi utang pemerintah per Mei 2010. Berdasarkan buku statistik tersebut, diketahui per 30 April 2010 total utang pemerintah pusat mencapai 176,21 miliar dolar AS atau sekitar Rp 1.588 triliun. Rasio utang pemerintah terhadap PDB (debt ratio) mencapai 25 persen. Komposisi utang pemerintah adalah 64 persen berbentuk Surat Utang Negara (SUN) dan 36 persen berbentuk pinjaman luar negeri.

Rasio utang ini tergolong rendah. Sebagai perbandingan, rata-rata rasio utang pemerintah negara-negara G-20 mencapai 72,5 persen. Rata-rata rasio utang negara-negara maju yang tergabung dalam G-20 (advanced G-20 countries) mencapai 93,2 persen dan emerging market G-20 countries mencapai 37,2 persen. Rendahnya rasio utang pemerintah kita ini sering diklaim bahwa posisi utang kita aman dan telah terkelola secara baik.

Sekalipun dikatakan aman, tak sedikit yang mengkritik kebijakan utang pemerintah. Sering kali pemerintah dikatakan terlalu agresif dalam kebijakan utangnya. Penilaian ini sejatinya tidak terlalu tepat, meskipun juga harus diakui bahwa masih banyak hal yang perlu diperbaiki dalam pengelolaan utang kita.

Utang pemerintah memang cenderung meningkat. Dalam lima tahun terakhir, utang kita setiap tahunnya rata-rata bertambah 7,3 miliar dolar AS (atau sekitar Rp 57,7 triliun). Namun, kenaikan utang ini tidak sepenuhnya sebagai akibat dari agresivitas kebijakan utang pemerintah. Perlu diketahui bahwa komposisi utang kita sekitar 47 persen menggunakan valas. Sebagai pemilik mata uang yang relatif lemah, tentunya setiap terjadi volatilitas valas, utang kita juga akan berubah. Tidak hanya pergerakan rupiah terhadap satu mata uang tertentu, pergerakan antarvalas, seperti perubahan yen terhadap dolar AS atau euro terhadap dolar AS juga akan mengubah posisi utang pemerintah dalam rupiah.

Sebagai contoh, pada 2007, utang luar negeri pemerintah sebesar 62,25 miliar dolar AS. Namun, pada 2008 meningkat menjadi 66,69 miliar dolar AS. Peningkatan ini terjadi karena pada akhir 2008 nilai tukar yen meningkat tajam terhadap dolar AS. Karena itu, tidak sepenuhnya benar peningkatan utang disebabkan pemerintah terlalu agresif berutang.

Namun, kita juga perlu memberikan catatan pengaruh nilai tukar ini terhadap utang pemerintah. Posisi utang kita yang terbuka terhadap volatilitas mata uang menunjukkan pemerintah belum memiliki instrumen manajemen risiko yang dapat diandalkan untuk melindungi utang pemerintah. Kondisi ini, tentunya, tidak bisa dibiarkan karena posisi mata rupiah yang lemah, sudah pasti akan menimbulkan risiko bagi utang pemerintah.

Sebagai bagian dari kebijakan fiskal, tentunya kebijakan dan pengelolaan utang harus sinkron dengan kebijakan dan pengelolaan fiskal secara keseluruhan. Kita masih sering melihat kebijakan dan pengelolaan utang tidak sinkron dengan kebijakan APBN. Sebagai con toh, dalam dua tahun terakhir ini, kebijakan utang kita sering kali melebihi kebutuhan utang yang ditetapkan APBN.

Kelebihan pembiayaan ini menunjukkan adanya kelemahan dalam manajemen utang kita. Terlalu banyaknya pemerintah menarik utang berarti kebijakan fiskal kita terlalu banyak menarik dana masyarakat ke dalam sistem APBN. Di tengah likuiditas keuangan yang sangat ketat waktu itu, tentunya kebijakan yang menarik utang dalam jumlah tinggi, jelas tidak baik bagi sistem keuangan kita.

Hal lain yang perlu diperhatikan dalam manajemen utang kita adalah masalah waktu (timing) penerbitan SUN. Pada 2009, kita masih memiliki kelebihan pembiayaan sebesar Rp 38,35 triliun. Sementara itu, realisasi APBN 2010 hingga kuartal I 2010 masih rendah, yaitu kurang dari 20 persen. Realisasi penerimaan pajak mencapai Rp 116 triliun atau mencapai 19 persen dari target APBN-P 2010. Dengan kata lain, sejatinya dari sisa pembiayaan tahun 2009 lalu plus realisasi penerimaan pajak hingga kuartal I 2010 cukup untuk membiayai realisasi APBN 2010.

Namun, hingga April 2010, pemerintah telah menerbitkan SUN hingga Rp 86,94 triliun atau sekitar 48,83 persen dari target penerbitan SUN tahun 2010. Hal seperti inilah yang penulis katakan bahwa sekalipun dikatakan kebijakan utang kita merupakan bagian dari kebijakan fiskal (APBN), dalam praktiknya masih jauh dari harapan.

Pada dasarnya, tidak salah bila menempatkan kebijakan utang se bagai bagian dari kebijakan pengelolaan ekonomi secara keseluruhan. Teorinya, tingginya PDB menunjukkan ke mampuan membayar utang kian besar.

Praktiknya, tingginya PDB tidak serta-merta meningkatkan kemampuan mem bayar utang. Utang pemerintah dibayar melalui APBN, yang dibiayai pajak. Faktanya, rasio perpajakan kita (tax ratio) tak kunjung meningkat, di level 11-12 persen. Artinya, pencapaian PDB tinggi, yang dibiayai utang pemerintah, sebenar nya yang kembali ke APBN untuk membayar utang, belum optimal.

Dapat disimpulkan bahwa meskipun utang kita dapat dikatakan relatif aman, bukan berarti bahwa manajemen utang kita telah baik. Banyak hal yang perlu dilakukan agar kita semakin yakin bahwa manajemen utang kita memang telah baik. Salah satunya adalah pemanfaatan instrumen manajemen risiko perlu dilakukan untuk melindungi utang kita yang kian bertambah itu agar terhindar dari risiko nilai tukar. Dusseldorf, Jerman (19/6/2010)

(-)